Rapport sur l'exercice budgétaire 2008 et sur les projets de budget des instances centrales et locales pour 2009

• II. PROJETS DE BUDGET DES INSTANCES CENTRALES

  ET LOCALES POUR 2009

  I) Situation économique et financière de notre pays

  En 2009, le développement économique de notre pays sera confronté à des défis redoutables, mais nous ne devrons pas pour autant négliger les opportunités importantes qui se présentent. La crise financière internationale continuant de se propager, sous les effets conjugués du ralentissement de la croissance mondiale et de l'ajustement cyclique de l'économie nationale, nous aurons, pour assurer un développement économique régulier et relativement rapide, à affronter des défis inédits, qui seront accentuées par la combinaison des difficultés à court terme et des déséquilibres à long terme. Comme le fonctionnement général de l'économie nationale se reflète dans la situation financière, en 2009 notre activité financière sera confrontée à de grandes difficultés, qui se traduiront par un déséquilibre budgétaire très marqué. Pour ce qui concerne les recettes budgétaires, sous l'influence du ralentissement de la croissance économique et d'autres facteurs négatifs, le développement de l'économie nationale rencontrera davantage de difficultés et la rentabilité des entreprises décroîtra, ce qui entraînera une diminution notable des sources de recettes. Parallèlement, pour maintenir un développement économique régulier et relativement rapide, il faudra mettre en œuvre une politique de relance budgétaire et procéder à une réduction structurelle des impôts. En outre, la disparition ou l'atténuation de certains des facteurs spéciaux qui ont contribué ces dernières années à la croissance rapide des recettes budgétaires rend cette année encore plus difficile leur augmentation. Pour ce qui concerne les dépenses budgétaires, il faudra accroître le volume des investissements publics, car l'augmentation des crédits budgétaires sera absolument nécessaire pour atteindre les objectifs suivants : garantir et améliorer les conditions d'existence de la population ; renforcer les domaines prioritaires pour le développement économique et social (l'aide à l'agriculture, aux paysans et aux régions rurales, l'éducation, la protection sociale, l'emploi, les soins médicaux, la santé publique, les économies d'énergie, la réduction des émissions polluantes, etc.) ; atténuer les difficultés d'exploitation rencontrées par certains secteurs et certaines entreprises ; et soutenir la reconstruction des régions affectées par les catastrophes naturelles. Enfin, la pression financière sera accentuée en raison de l'importance et du caractère contraignant des dépenses. Tout en constatant ces difficultés, nous devons aussi reconnaître le fait suivant : la Chine se trouvant dans une période importante et riche d'opportunités stratégiques, inchangés seront les aspects fondamentaux et les perspectives favorables à long terme de son développement économique et social. La réforme et l'ouverture sur l'extérieur entamées il y a trente ans ont fourni de solides bases matérielles, techniques et institutionnelles pour le développement futur de notre pays. L'industrialisation et l'urbanisme se poursuivent rapidement, créant ainsi un fort potentiel de demande. Il est aussi à noter que la Chine est extrêmement riche en fonds et en main-d'œuvre. Par ailleurs, un assortiment de mesures adoptées par le gouvernement central pour accroître la demande intérieure stimule et stimulera un développement économique régulier et relativement rapide, ce qui jette les bases solides de la croissance des recettes budgétaires.

  II) Exigences globales pour l'établissement du budget et l'organisation des activités financières

  Pour s'adapter aux fluctuations de la situation économique tant nationale qu'internationale, le gouvernement central a décidé de faire d'un développement économique régulier et relativement rapide l'objectif majeur de son action économique de 2009. Il est donc nécessaire de mettre en œuvre une politique de relance budgétaire conforme aux exigences suivantes : maintenir la croissance de l'économie nationale par l'accroissement de la demande intérieure, améliorer sa rentabilité par la restructuration, accroître sa vitalité à travers la réforme, et favoriser l'harmonie sociale grâce à l'amélioration des conditions de vie de la population. En ce qui concerne l'établissement du budget et l'organisation des activités financières pour 2009, nous avons suivi les lignes directrices suivantes : nous veillerons à appliquer intégralement les décisions adoptées lors du XVIIe Congrès du Parti Communiste Chinois et de la troisième session plénière du Comité Central issu de ce congrès ainsi que les orientations définies par la Conférence nationale sur les affaires économiques, et en nous guidant sur la théorie de Deng Xiaoping et la pensée importante de la Triple Représentativité, nous concrétiserons par tous nos efforts le concept de développement scientifique. Dans le cadre de la mise en œuvre de la politique de relance budgétaire, nous nous attacherons à augmenter les investissements publics, à procéder à une réduction structurelle des impôts, à réajuster la distribution du revenu national et à optimiser la structure des dépenses budgétaires, afin de garantir et améliorer les conditions de vie de la population. Nous veillerons à poursuivre la réforme du système financier et fiscal, à encourager l'innovation scientifique et technique, et à favoriser les économies d'énergie et la réduction des émissions polluantes, de manière à stimuler la croissance et la restructuration économiques ainsi que le développement équilibré des diverses régions. Nous veillerons aussi à renforcer l'aspect scientifique de la gestion financière, à améliorer l'efficacité d'utilisation des fonds budgétaires et à mettre en valeur le rôle des finances publiques, en vue d'assurer un développement économique et social à la fois sain et rapide.

  Pour concrétiser la politique de relance budgétaire, il nous faudra mener à bien les tâches prioritaires suivantes :

  Premièrement, augmenter les investissements publics en mettant l'accent sur les projets de construction prioritaires. Il s'agit là d'une mesure importante que nous avons prise pour accroître davantage la demande intérieure et pour maintenir un développement économique régulier et relativement rapide. Après avoir débloqué, vers la fin de 2008, une somme supplémentaire de 104 milliards de yuans destinée aux investissements publics qui touchent notamment à la construction de logements à prix et loyers fixés et à la reconstruction des régions affectées par les catastrophes naturelles, le gouvernement central consacrera cette année 908 milliards de yuans (en augmentation de 487,5 milliards de yuans) aux investissements publics. Sur ce montant, 208,1 milliards de yuans seront destinés à la construction d'infrastructures agricoles et à la réalisation de projets d'amélioration du niveau de vie dans les régions rurales, 49,3 milliards de yuans à la construction de logements à prix et loyers fixés, 71,3 milliards de yuans à l'éducation, aux soins médicaux et à la santé publique ainsi qu'à d'autres secteurs sociaux, 130 milliards de yuans au Fonds de reconstruction des régions touchées par le séisme de Wenchuan, 68 milliards de yuans aux économies d'énergie, à la réduction des émissions polluantes et à l'aménagement des écosystèmes, 45,2 milliards de yuans à l'innovation et la rénovation technologique des entreprises ainsi qu'au développement du secteur tertiaire et, enfin, 231,7 milliards de yuans à la mise en place d'infrastructures importantes telles que les chemins de fer, les routes, les aéroports et les ports.

  Deuxièmement, faire avancer la réforme de l'impôt et réduire structurellement les prélèvements. En cohérence avec la réforme et l'optimisation de la fiscalité, on procédera à une réduction structurelle des impôts, afin d'alléger les charges fiscales des entreprises et des habitants, de favoriser la croissance des investissements des entreprises et d'accroître la capacité de consommation des habitants. On appliquera la TVA au stade de la consommation dans tous les domaines, ce qui permettra de réduire les charges fiscales des entreprises et de les encourager à augmenter les investissements dans l'innovation et la rénovation technologique. On s'attachera à faire progresser la réforme du prix des carburants et des taxes associées, de manière à assurer une répartition équitable des charges fiscales et à favoriser les économies d'énergie et la réduction des émissions polluantes. Une centaine de droits relatifs à des services administratifs seront supprimés. On poursuivra les mesures de dégrèvement fiscal entamées en 2008. Il s'agit là de l'augmentation de l'abattement sur les salaires pour le calcul de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, du relèvement du taux de détaxe pour une partie des produits exportés et de la suppression ou réduction des droits de douane à l'exportation pour certaines marchandises. Il s'agit aussi, en ce qui concerne l'impôt de bourse sur les transactions, de la suppression de cet impôt pour les opérations d'achat et de la baisse du taux de ce même impôt pour les opérations de vente. Enfin, il s'agit de l'exemption temporaire de l'impôt sur les intérêts des dépôts bancaires et de l'impôt sur les intérêts des encours en espèces des comptes titres individuels, ainsi que de l'ajustement à la baisse des taxes sur les transactions immobilières. Ces mesures devraient permettre de supprimer cette année quelque 500 milliards de charges fiscales pour les entreprises et les habitants.

  Troisièmement, augmenter les revenus des groupes à faible revenu pour stimuler la demande de consommation. Il faudra majorer la part dévolue aux revenus des individus dans la répartition du revenu national et la part de la rémunération du travail dans la répartition primaire des revenus, de manière à accroître la capacité de consommation des habitants et à renforcer ainsi l'effet d'entraînement produit par la consommation sur la croissance économique. Il importera que les mesures budgétaires et fiscales portent tous leurs effets. A cette fin, il est nécessaire de majorer le volume global des subventions tout en accordant la priorité à l'accroissement des revenus des personnes à faible et moyen revenu. On continuera à augmenter les subventions aux agriculteurs. En vue d'accroître les revenus des paysans, les finances centrales débloqueront cette année une enveloppe de 123,08 milliards de yuans (en augmentation de 19,4% ou de 20,04 milliards de yuans) de subvention : subventions directes aux cultivateurs de céréales ou destinées à l'acquisition de moyens de production agricole, à la culture de variétés de qualité ou à l'achat d'outillage agricole. Elles encourageront une majoration assez importante du prix d'achat plancher des céréales. On veillera à relever les minima sociaux en faveur des habitants urbains et ruraux. Dans ce domaine, 220,833 milliards de yuans sont budgétés pour verser, à la veille de la Fête du Printemps, des subventions exceptionnelles aux familles démunies, y compris celles qui touchent des minima sociaux, de même que pour augmenter les pensions de retraite des travailleurs d'entreprises et relever les barèmes des pensions et des allocations accordées aux militaires invalides, aux familles des militaires morts en service commandé ainsi qu'à d'autres catégories d'agents de l'Etat et à leurs familles. On fera avancer la réforme du système de répartition des revenus dans les organismes d'intérêt public. Parallèlement, on renforcera l'octroi de fonds budgétaires afin de stimuler et orienter la demande de consommation. Dans ce sens, 103,341 milliards de yuans seront débloqués en vue de mettre en œuvre les mesures de subvention aux habitants ruraux pour l'achat d'automobiles et d'appareils électroménagers, et d'augmenter les réserves de produits importants tels que les céréales, le pétrole, les métaux non ferreux et l'acier laminé spécial.

  Quatrièmement, continuer à optimiser la structure des dépenses budgétaires pour garantir et améliorer les conditions d'existence de la population. Pour aider la réforme et le développement ruraux, les finances centrales affecteront 716,14 milliards de yuans au soutien à l'agriculture, aux régions rurales et aux paysans, soit une hausse de 20,2% ou de 120,59 milliards de yuans. Pour garantir et améliorer les conditions de vie de la population, elles consacreront 728,463 milliards de yuans (en hausse de 165,334 milliards de yuans à structure comparable ou de 29,4% en un an) aux secteurs qui concernent directement le niveau de vie de la population, tels que l'éducation, les soins médicaux et la santé publique, la protection sociale, l'emploi, la culture et les logements à prix et loyers fixés. Il faudra contrôler rigoureusement les dépenses générales pour réduire les coûts de fonctionnement des pouvoirs publics.

  Cinquièmement, soutenir énergiquement l'innovation scientifique et technique, les économies d'énergie et la réduction des émissions polluantes, de manière à promouvoir une restructuration économique et un changement de mode de développement. Afin de renforcer les investissements dans le domaine scientifique et technique, les finances centrales alloueront une enveloppe de 146,103 milliards de yuans, soit une augmentation de 25,6% ou de 29,774 milliards de yuans. On encouragera les entreprises à accélérer la rénovation et le progrès technologiques. Dans cette optique, une enveloppe de 20 milliards de yuans sera allouée sous forme de prêts bonifiés destinés à la rénovation technologique, afin d'orienter davantage de crédits bancaires vers les projets de redressement sectoriel. Dans le cadre de l'augmentation des investissements dans les économies d'énergie et la réduction des émissions polluantes, 49,5 milliards de yuans seront consacrés à la rénovation technologique favorisant les économies d'économie et à l'élimination des capacités de production obsolètes. On poursuivra régulièrement la réforme visant à perfectionner le système de paiement pour l'utilisation des ressources naturelles et les mécanismes d'indemnité en faveur de la réhabilitation de l'environnement. Pour ce faire, on réformera et perfectionnera l'imposition sur les ressources naturelles dans l'objectif de favoriser leur utilisation rationnelle. Par ailleurs, 9,6 milliards de yuans seront alloués pour favoriser le développement des PME. En s'appuyant sur la restructuration optimale des industries et l'amélioration de la capacité d'innovation, on s'appliquera à promouvoir le changement de mode de développement économique.

  Projets de budget et de déficit pour l'exercice 2009. Compte tenu du taux de croissance prévisionnel du PIB (environ 8%) et d'autres normes économiques définies par l'autorité centrale pour l'année 2009, nous adopterons une politique budgétaire de relance. Pour ce faire, nous prendrons des mesures de réduction structurelle des impôts, notamment la réforme de la TVA et l'accroissement de la détaxe à l'exportation ; nous augmenterons les investissements publics, les dépenses destinées à stimuler la demande de consommation et les fonds affectés à l'amélioration du niveau de vie de la population. De plus, à la suite de la réforme de la tarification des carburants, le droit pour l'entretien des routes et d'autres redevances ont été intégrés dans la taxe à la consommation. Selon une estimation analytique des recettes et des dépenses basée sur tous ces facteurs, nous avons établi comme suit les principaux indices budgétaires pour l'exercice 2009 : les recettes des finances centrales s'élèveront à 3 586 milliards de yuans, soit une augmentation de 318,801 milliards de yuans (y compris les recettes supplémentaires provenant de la taxe sur la consommation de carburants instaurée à la suite de la réforme de la tarification concernée) ou de 9,8% par rapport à 2008 (idem ci-après). Si l'on y ajoute les 50,5 milliards de yuans prélevés sur le Fonds de stabilisation et de régulation du budget central, ce chiffre devrait être de 3 636,5 milliards de yuans. Les dépenses des finances centrales atteindront 4 386,5 milliards de yuans, soit une hausse de 848,501 milliards de yuans (+24%). Sur ce chiffre, 1 497,6 milliards de yuans seront dépensés à l'échelon central, soit un accroissement de 160,169 milliards de yuans (+12%) ; 2 888,9 milliards de yuans seront affectés aux finances locales à titre de restitution fiscale et de transferts de paiements, soit une hausse de 688,332 milliards de yuans (+31,3%). Les finances centrales ont donc à enregistrer un déficit prévisionnel de 750 milliards de yuans. Avec l'émission de nouveaux emprunts publics, le cumul des dettes des instances centrales devrait plafonner à 6 270,835 milliards de yuans. Les recettes des finances locales atteindront 5 925,9 milliards de yuans (+860,841 milliards de yuans ou +17%), dont 3 037 milliards de yuans (+6%) de ressources propres et 2 888,9 milliards de yuans versés par les instances centrales à titre de restitution fiscale et de transferts de paiements. Les dépenses des finances locales s'élèveront à 6 125,9 milliards de yuans, soit un accroissement de 1 220,628 milliards de yuans (+24,9%). Pour compenser le déficit des finances locales, sur approbation du Conseil des Affaires d'Etat, le ministère des Finances émettra pour le compte des instances locales des obligations d'un montant total de 200 milliards de yuans, qui seront encadrées dans la gestion budgétaire à l'échelon provincial. Selon une estimation globale de ces projets de budget, les recettes des finances nationales devraient s'élever à 6 623 milliards de yuans (déduction faite des 50,5 milliards de yuans provenant du Fonds de stabilisation et de régulation du budget central), soit une augmentation de 8%, et leurs dépenses, à 7 623,5 milliards de yuans, soit une augmentation de 22,1%. Le déficit national, qui devrait s'établir à 950 milliards de yuans, sera compensé par l'émission d'emprunts publics.

  En 2009, il est nécessaire d'accroître le déficit budgétaire et les dettes publiques. Il s'agit là d'une mesure spéciale d'importance majeure que nous avons prise pour faire face à la crise financière internationale. D'une part, le ralentissement de la croissance économique et la diminution des charges fiscales des entreprises et des habitants fait nécessairement baisser le taux d'augmentation des recettes des finances publiques ; d'autre part, pour stimuler un développement économique régulier et relativement rapide, garantir et améliorer le niveau de vie de la population et conduire en profondeur la réforme, il faudra exploiter pleinement le rôle des finances publiques en augmentant fortement les investissements et les dépenses publics. Pour combler l'écart budgétaire dû à la diminution des recettes et à l'accroissement des dépenses, il faut augmenter dans de fortes proportions le déficit budgétaire et les émissions d'emprunts publics. Grâce à sa diminution constante ces dernières années, le déficit budgétaire, même en augmentation, devrait représenter moins de 3% du PIB en 2009 et les dettes publiques environ 20% du PIB, ce qui devrait être supportable pour notre pays et ne sera pas préjudiciable à sa sûreté.

  Graphique V : Rapports d'équilibre des finances centrales pour l'exercice 2009

  

  Il est à noter que si l'on déduit du projet budgétaire central décrit ci-dessus les 220 milliards de yuans prévisionnels de l'impôt sur la consommation de carburants qui seront transférés aux instances locales pour se substituer au droit pour l'entretien des routes et d'autres redevances, les recettes des finances centrales devraient se chiffrer à 3 366 milliards de yuans, soit une hausse de 98,801 milliards de yuans (+3%) par rapport à 2008. Non compris les dépenses supplémentaires dues à la réforme de la tarification des carburants, celles destinées à la reconstruction après le séisme et les investissements publics spéciaux visant à stimuler la demande intérieure, les dépenses courantes des finances centrales devraient progresser de 10,4%.

  Fonds de stabilisation et de régulation du budget central. En 2008, le solde positif s'est établi à 62,4 milliards de yuans après versement de 19,2 milliards de yuans de revenus excédentaires. En 2009, déduction faite des 50,5 milliards de yuans qui seront intégrés dans les recettes budgétaires, le solde s'élèvera encore à 11,9 milliards de yuans qui resteront disponibles pour parer à toute éventualité durant l'exercice du budget.