La législation du Conseil des affaires d'Etat, organe exécutif suprême de Chine, soit le gouvernement central, est la somme des acctivités qu'il effectue, selon les dispositions prévues par la loi, pour élaborer et amender les lois et règlements administratifs et participer aux activités législatives de l'Etat et aux autres activités législatives.

La législation du Conseil des affaires d'Etat est caractérisée par ce qui suit :

Premièrement, elle présente un caractère de subordination vis-à-vis de la législation de l'APN et de son Comité permanent. Elle doit avoir pour tâches ou fonctions et pouvoirs d'appliquer la Constitution, les lois et les autres documents juridiques réglementaires promulgués par l'APN et son Comité permanent, et doit s'y conformer. D'autre part, le Conseil des affaires d'Etat est investi de la responsabilité de diriger et de gérer de manière unifiée l'activité administrative du pays, et ses travaux législatifs orientent l'élaboration des lois et règlements à caractère local et des règlements des autorités locales, qui ne peuvent pas contrarier les lois et règlements administratifs promulgués par le Conseil des affaires d'Etat.

Deuxièmement, l'activité administrative du Conseil des affaires d'Etat est très étendue, et le domaine réglementé par ses travaux législatifs dépasse de loin celui de l'APN et de son Comité permanent, et des autorités locales. Le Conseil des affaires d'Etat a donc une tâche législative très lourde. Dans le même temps, la législation du Conseil des affaires d'Etat est appelée à mettre à exécution la Constitution et les lois, à formuler des projets de loi à l'adresse de l'APN et de son Comité permanent, à accepter à tout moment les fonctions et pouvoirs législatifs, et les tâches législatives confiées par l'APN et son Comité permanent, et à fournir la base législative à la législation locale. Le Conseil des affaires d'Etat assume donc la tâche la plus lourde dans le régime législatif de Chine.

Troisièmement, le Conseil des affaires d'Etat élabore et modifie les lois et règlements administratifs, participe à la législation d'Etat en présentant des projets de loi à l'organe législatif d'Etat, accomplit les tâches législatives confiées par l'organe législatif d'Etat et contrôle la conformité des lois et règlements administratifs. D'autre part, les lois et règlements administratifs reviennent, dans une certaine mesure, à préparer l'élaboration ultérieure de lois. Enfin la législation du Conseil des affaires d'Etat est évidemment limitative, parce que celui-ci est responsable devant l'organe législatif d'Etat suprême et se soumet à son contrôle. Le Conseil des affaires d'Etat élabore les lois et règlements administratifs conformément à la Constitution et à la loi. Il a le droit de présenter des projets de loi à l'APN et à son Comité permanent, mais leur adoption dépend de l'organe qui en est saisi. Les activités législatives qu'il effectue par l'autorisation de l'APN et de son Comité permanent sont naturellement contrôlées par l'organe d'autorisation. La législation du Conseil des affaires d'Etat est limitative pour la raison qu'elle vise principalement à appliquer la Constitution et les lois.

Le pouvoir législatif du Conseil des affaires d'Etat

Le Conseil des affaires d'Etat exerce son pouvoir législatif sous les aspects suivants :

1. Elaboration et modification des lois et règlements administratifs

C'est le principal pouvoir législatif du Conseil des affaires d'Etat qui, conformément à la Constitution et à la Loi sur la législation, exerce le pouvoir d'élaborer et de modifier les lois et règlements administratifs. Ce pouvoir est notifié au premier alinéa de l'article 89 de la Constitution portant sur les 18 fonctions et pouvoirs du Conseil des affaires d'Etat et à l'article 56 de la Loi sur la législation.

Occupant une place très importante, le pouvoir du Conseil des affaires d'Etat d'élaborer des lois et règlements administratifs joue le rôle de charnière dans le système de séparation des pouvoirs législatifs de Chine. Dans la forme ou l'origine du droit, les lois et règlements administratifs sont inférieurs à la Constitution et aux lois, mais supérieurs aux lois et règlements à caractère local, et exercent leur effet à l'échelle nationale. L'exercice du pouvoir d'élaborer des lois et règlements administratifs a pour but fondamental d'appliquer la Constitution et les lois et de concrétiser leurs principes et leur esprit. Les lois et règlements administratifs constituent un lien important entre les lois et règlements à caractère local d'une part et la Constitution et les lois de l'autre. Le fait que l'élaboration des lois et règlements à caractère local ne peut pas contrarier les lois et règlements administratifs assure encore davantage l'application de la Constitution et des lois. D'autre part, les rapports sociaux régularisés par les lois et règlements administratifs et les matières qu'ils concernent sont beaucoup plus vastes et plus concrets que les lois élaborées par l'APN et son Comité permanent. Les lois et règlements administratifs peuvent régulariser tous les rapports sociaux et toutes les affaires sociales dans les domaines économique, politique, éducationnel, scientifique, culturel, sportif et autres, sauf ceux qui sont fondamentaux ou importants. Les lois et règlements administratifs élaborés ces dernières années par le Conseil des affaires d'Etat sont plusieurs fois plus nombreux que les lois élaborées par l'APN et son Comité permanent, et jouent un rôle important dans le développement de la société chinoise.

Il est défini dans de nombreuses lois que les règles détaillées de leur application sont déterminées par le Conseil des affaires d'Etat. Ce pouvoir d'élaborer et de modifier les règles d'application de lois relève-t-il du domaine du pouvoir législatif de lois et règlements administratifs ou du pouvoir législatif autorisé, ou du domaine du pouvoir para-législatif ? Si les règles d'application de lois relèvent du domaine des lois et règlements administratifs et de la législation autorisée, il serait difficile d'expliquer deux points : l'un est que l'élaboration des lois et règlements administratifs n'a pas besoin d'autorisation légale puisque le Conseil des affaires d'Etat est investi par la Constitution du pouvoir de les élaborer ; l'autre est que la législation autorisée émane de la décision d'autorisation adoptée par l'organe exerçant ce pouvoir, et n'est pas définie par des stipulations de loi, et que les règles d'application de lois relèvent directement de ces lois, en tant qu'une partie composante. De ce qui précède, on peut déduire qu'il n'est pas inutile de considérer l'élaboration et la modification des règles d'application de lois comme un pouvoir para-législatif. Mais dans les conditions actuelles où la Chine ne dispose pas d'un système complet en cette matière, il vaut mieux de considérer ce pouvoir comme une forme spéciale du pouvoir d'élaborer des lois et règlements administratifs, et de considérer les règles d'application de lois comme une forme spéciale des lois et règlements administratifs.

2. Présenter des projets de loi à l'APN et à son Comité permanent

Le Conseil des affaires d'Etat est investi du pouvoir de proposer des projets de loi à l'APN et à son Comité permanent. Ce pouvoir est un élément indispensable du régime législatif et la partie composante importante de son pouvoir législatif. Dans de nombreux pays, nous pouvons constater que dans les activités législatives de l'organe législatif d'Etat, les initiateurs qui ont proposé le plus de projets de loi et une plus grande chance de les voir approuver par le législateur ne sont pas l'organe législatif et ses membres, mais le gouvernement, le chef de gouvernement et le président qui est à la fois le chef d'Etat et le chef de gouvernement. Eux sont en fait les principaux initiateurs et les initiateurs les plus importants des activités législatives.

En Chine, le Conseil des affaires d'Etat est l'initiateur particulièrement important de projets de loi. Bien qu'il soit stipulé dans la Constitution, la Loi organique et la Loi sur la législation que divers organes et leurs membres puissent présenter des projets de loi à l'APN et à son Comité permanent, en fait les projets de loi sont proposés principalement par les organismes de l'APN et du Conseil des affaires d'Etat. Depuis 1979, celui-ci a proposé à l'APN et à son Comité permanent un grand nombre de projets de loi concernant l'élaboration de lois, la modification de lois et règlements administratifs pour en faire des lois, et l'amendement et l'annulation de lois. Dans les lois approuvées par l'APN et son Comité permanent, 70% émanent du Conseil des affaires d'Etat.

3. La législation autorisée

Le Conseil des affaires d'Etat peut exercer le pouvoir législatif autorisé par l'APN et son Comité permanent. Excepté les affaires relatives au droit pénal, aux droits politiques et aux droits et libertés individuels fondamentaux des citoyens et au système judiciaire, l'APN et son Comité permanent peuvent prendre la décision, le cas échéant, d'autoriser le Conseil des affaires d'Etat à élaborer des lois et règlements administratifs pour les matières devant être réglementées par la loi. Par rapport à ses autres pouvoirs législatifs qui peuvent être appelés « les pouvoirs législatifs généraux ou ordinaires », le pouvoir législatif autorisé du Conseil des affaires d'Etat représente un caractère spécifique traduit par ce qui suit : le pouvoir législatif autorisé provient de l'organe législatif de l'Etat et dérive du pouvoir législatif d'Etat, alors que le pouvoir législatif ordinaire émane des stipulations pertinentes de la Constitution et relève du domaine du pouvoir exécutif d'Etat ; le pouvoir législatif autorisé est rigoureusement limitatif quant à son délai, à la nature des matières traitées et autres, alors que le pouvoir législatif ordinaire émane des stipulations de la Constitution, et est pérenne et relativement indépendant durant la validité de la Constitution ; le pouvoir législatif autorisé est supérieur au pouvoir législatif ordinaire du Conseil des affaires d'Etat, parce qu'il est accordé par l'organe législatif d'Etat.

4. Un certain contrôle législatif

Le Conseil des affaires d'Etat est aussi investi d'un certain pouvoir de contrôle législatif. Il a le droit de modifier ou d'annuler les ordonnances et les instructions mal fondées émanant des départements qui lui sont subordonnés ; de modifier ou d'annuler les décisions et les ordonnances émanant des organismes administratifs de l'Etat aux échelons locaux ; de modifier ou d'annuler les règlements mal fondés des divers ministères et des autorités locales ; de veiller à ce que les lois et règlements à caractère local soient élaborés conformément à la Constitution, à la loi, et aux lois et règlements administratifs ; que les règlements des ministères portent sur l'application des lois, des lois et règlements administratifs et des décisions et des ordonnances du Conseil des affaires d'Etat ; les règlements des autorités locales doivent avoir pour l'objet principal l'exécution des lois, des lois et règlements administratifs et des lois et règlements à caractère local ; le Conseil des affaires d'Etat a la faculté de statuer quand les dispositions sur une même matière ne sont pas uniformes dans les règlements des départements, dans les règlements des ministères et les règlements des autorités locales ; les lois et règlements à caractère local, les règlements sur l'autonomie et les règlements particuliers, les règlements des ministères et les règlements des autorités locales doivent être enregistrés au Conseil des affaires d'Etat. Du fait de sa place dans la structure de l'Etat chinois et dans le régime législatif de l'Etat, le pouvoir de contrôle législatif du Conseil des affaires d'Etat est très important pour assurer l'unité de la légalité, notamment de la législation dans un pays au régime unique comme la Chine.

De ce qui précède, nous pouvons constater que le pouvoir législatif du Conseil des affaires d'Etat pèse lourd dans le système de séparation du pouvoir législatif de Chine, et contribue dans une large mesure au perfectionnement de la légalité en Chine.

Le champ de législation du Conseil des affaires d'Etat

Avant la promulgation de la Loi sur la législation, le champ de législation du Conseil des affaires d'Etat est délimité conformément à la Constitution et aux autres lois constitutionnelles. Il est défini à l'article 89 de la Constitution que le Conseil des affaires d'Etat exerce dix-huit fonctions et pouvoirs, et dans la Loi organique locale qu'il exerce un certain pouvoir de contrôle sur les travaux législatifs. Dans les limites de ces fonctions et pouvoirs, le Conseil des affaires d'Etat peut, le cas échéant, élaborer des lois et règlements administratifs pour effectuer une régularisation législative donnée. Ces fonctions et pouvoirs comprennent entre autres :

1. arrêter des mesures administratives, élaborer et modifier des lois et règlements administratifs et émettre des décisions et des ordonnances, afin d'exercer un certain pouvoir de contrôle législatif ;

2. déterminer les tâches et délimiter les attributions de ses ministères et commissions, exercer une direction unifiée sur eux et les organismes administratifs de l'Etat aux échelons locaux et diriger le travail administratif à l'échelle nationale, délimiter les fonctions et pouvoirs des organismes administratifs de l'Etat de l'autorité centrale et ceux des organismes administratifs des provinces, des régions autonomes et des municipalités relevant de l'autorité centrale ; déterminer, après examen, les effectifs des organes administratifs et, conformément aux dispositions de la loi, nommer ou révoquer, former, contrôler, récompenser ou sanctionner le personnel administratif ;

3. élaborer et mettre à exécution le plan pour le développement de l'économie nationale et le progrès social, ainsi que le budget d'Etat ;

4. diriger et administrer le travail économique et l'édification urbaine et rurale ;

5. diriger et administrer le travail dans les domaines de l'éducation, de la science, de la culture, de la santé publique, de la culture physique et de la planification familiale ;

6. diriger et administrer le travail dans les domaines des affaires civiles, de la sécurité publique, de l'administration judiciaire, des parquets, etc. ;

7. administrer les affaires extérieures et conclure des traités et des accords avec les pays étrangers ;

8. diriger et administrer l'oeuvre de construction dans la défense nationale ; décider de l'application de la loi martiale dans une partie du territoire ;

9. diriger et administrer les affaires concernant les ethnies, garantir l'égalité en droits des minorités ethniques, et le droit à l'autonomie régionale de minorités ethniques ; protéger les droits et intérêts légitimes des ressortissants chinois à l'étranger, ainsi que les droits et intérêts légaux des membres de leurs familles résidant en Chine et des ressortissants chinois rapatriés ;

10. approuver la délimitation territoriale des provinces, des régions autonomes et des municipalités relevant de l'autorité centrale, et approuver la création et la délimitation territoriale des départements autonomes, des districts, des districts autonomes et des municipalités ;

11. exercer les autres fonctions et pouvoirs qui lui seraient impartis par l'APN et par son Comité permanent.

La promulgation de la Loi sur la législation a permis de délimiter le champ législatif de l'APN et de son Comité permanent ainsi que celui du Conseil des affaires d'Etat. Il est défini à l'article 56 de la Loi sur la législation que le Conseil des affaires d'Etat élabore les lois et règlements administratifs conformément à la Constitution et à la loi. Les lois et règlements administratifs peuvent fixer les règles d'application des dispositions de la loi, et en matière des fonctions et pouvoirs administratifs de l'exécutif conformément aux dispositions prévues par l'article 89 de la Constitution. Conformément à l'article 9 de la Loi sur la législation, si les matières devant faire l'objet de législation de l'APN et de son Comité permanent ne sont pas légiférées, l'APN et son Comité permanent ont le droit de prendre la décision d'autoriser le Conseil des affaires d'Etat d'élaborer d'abord des lois et règlements administratifs sur une partie de ces matières, selon les besoins réels. « Une partie de ces matières » désigne ici les relations autres que la criminalité et le châtiment, les mesures privatives des droits politiques de citoyens et les mesures limitatives des libertés de personne, et les punitions, et le système judiciaire.

Les stipulations directes et nettes de la Loi sur la législation délimitent clairement le champ législatif du Conseil des affaires d'Etat, tandis que les stipulations indirectes de la Constitution et des autres lois constitutionnelles délimitent le champ législatif du Conseil des affaires d'Etat de manière tacite. Elles délimitent ainsi le champ législatif du Conseil des affaires d'Etat en combinant le macro-contrôle et le micro-contrôle.

Perfectionnement de la législation du Conseil des affaires d'Etat

A considérer les décisions de l'APN et de son Comité permanent autorisant la législation du Conseil des affaires d'Etat , on peut constater qu'il s'agit des matières définies, sans un système unifié et consacré. Par exemple, il est défini dans la « Décision de l'APN autorisant le Conseil des affaires d'Etat à élaborer un arrêté ou des règlements provisoires en matière de réforme du système économique et d'ouverture à l'extérieur » qu'en exerçant ce pouvoir législatif autorisé, le Conseil des affaires d'Etat doit veiller à l'utiliser en cas de nécessité, en conformité avec la Constitution et les principes fondamentaux des lois et des décisions concernées de l'APN et de son Comité permanent, et qu'il ne peut élaborer et promulguer que des arrêtés ou règlements provisoires, qui doivent être enregistrés au Comité permanent de l'APN et seront transformés en lois par l'APN ou son Comité permanent dès que la pratique aura attesté leur effet. Il est stipulé dans la « Décision du Comité permanent de l'APN autorisant le Conseil des affaires d'Etat à réformer le système fiscal de l'industrie et du commerce et à proclamer l'application expérimentale des règlements fiscaux (projet) » qu'en exerçant ce pouvoir législatif autorisé, le Conseil des affaires d'Etat doit veiller à l'utiliser dans un délai déterminé, c'est-à-dire au cours du processus de la réforme des entreprises d'Etat qui, au lieu de verser des bénéfices, paient des impôts conformément au système fiscal de l'industrie et du commerce, qu'il fait une ébauche de règlements publiée sous forme de projet et appliquée à titre d'essai, et qu'après modifiée d'après les expériences acquises au cours des essais, cette ébauche de projet sera soumise au Comité permanent de l'APN.

Chaque autorisation législative concerne une matière donnée et présente des particularités propres. Mais, toutes ces autorisations doivent observer certaines règles communes. Le perfectionnement du système de législation autorisée du Conseil des affaires d'Etat a besoin de la mise en place d'un système commun et unifié qui doit comprendre les points suivants : la source et la manière du pouvoir législatif autorisé du Conseil des affaires d'Etat, le degré d'autorité de lois élaborées par autorisation, le but, le délai et la matière du pouvoir législatif autorisé, la procédure de la législation autorisée, les formes des lois établies, le non-transfert du pouvoir législatif autorisé, le contrôle de l'APN et de son Comité permanent sur l'exercice du pouvoir législatif autorisé, et la fin de l'autorisation.

Le Conseil des affaires d'Etat est chargé de diriger l'édification de la Chine et notamment de diriger directement la restructuration économique de ce pays vaste, fortement peuplé et développé inégalement. Pour mener à bien les tâches du Conseil des affaires d'Etat, il est impérieux de faire valoir le rôle de la législation. Dans les conditions actuelles de la Chine, l'autorisation de l'APN et de son Comité permanent n'est pas suffisante, et il faut penser à ce que le Conseil des affaires d'Etat puisse leur demander l'autorisation de pouvoir législatif.

L'élaboration de lois et règlements administratifs n'est pas astreinte à un processus complexe et structurée, et est une activité législative menée sous la responsabilité du chef. Ce point important qui la distingue de l'élaboration de lois détermine que la rédaction de lois et règlements administratifs est décisive pour leur qualité. Sur ce sujet, il est défini dans la Loi sur la législation que, primo, le Conseil des affaires d'Etat organise la rédaction de lois et règlements administratifs, et des départements du Conseil des affaires d'Etat trouvant nécessaire d'élaborer des lois et règlements administratifs doivent lui soumettre la demande. Secundo, au cours de la rédaction de lois et règlements administratifs, il faut écouter largement les avis d'organismes, d'organisations et de citoyens concernés, en organisant des causeries, discussions et auditions. Tertio, l'unité chargée de la rédaction doit soumettre à l'organisme législatif du Conseil des affaires d'Etat l'ébauche et les notes explicatives, les avis de diverses parties sur les principaux points de l'ébauche et les autres données concernées. L'organisme saisi doit soumettre au Conseil des affaires d'Etat le rapport d'examen avec des notes explicatives sur les points principaux de l'ébauche et le texte corrigé de l'ébauche. Ces stipulations de la Loi sur la législation constituent le fondement légal et le mécanisme fondamental de l'amélioration de la rédaction des lois et règlements administratifs. En fixant des règles concrètes du domaine de la loi et en assurant leur application efficace, le Conseil des affaires d'Etat aura un système solide et efficace de rédaction de lois et règlements administratifs.

Dans le « Règlement sur la procédure d'élaboration des lois et règlements administratifs », publié le 16 novembre 2001 par le Conseil des affaires d'Etat, le chapitre III est consacré au système rédactionnel. Selon ce système, premièrement, le Conseil des affaires d'Etat est chargé d'organiser la rédaction. C'est dans son plan législatif annuel qu'il est décidé si la rédaction de lois et règlements administratifs est confiée à un département ou plusieurs de ses départements, ou à son organisme législatif qui peut également en assurer le travail organisationnel.

Deuxièmement, la rédaction de lois et règlements administratifs doit être conforme non seulement aux principes définis par la Loi sur la législation, et aux dispositions de la Constitution et de la loi, mais aussi répondre aux exigences suivantes : traduire l'esprit de réforme, réglementer scientifiquement les actes administratifs, orienter les fonctions et pouvoirs du gouvernement vers la régulation économique, la gestion sociale et les services publics ; se conformer aux principes de concision, de l'unité et de l'efficacité, faire assumer les mêmes fonctions et pouvoirs à un organisme administratif et simplifier les formalités ; garantir les droits et intérêts légitimes des citoyens, des personnes morales et des autres organisations, définir les obligations qu'ils doivent remplir et en même temps leurs droits correspondants et la voie de garantir ces droits ; faire assumer des fonctions et pouvoirs aux organismes administratifs et leur définir en même temps les conditions et les procédures de les exercer et les responsabilités à endosser.

Troisièmement, la rédaction de lois et règlements administratifs doit se baser sur les enquêtes et les recherches approfondies, le bilan des expériences et l'écoute des avis des organismes, des organisations et des citoyens concernés, invités à des causeries, discussions ou auditions.

Quatrièmement, l'unité chargée de la rédaction de lois et règlements administratifs doit consulter des départements concernés, quand certaines clauses concernent leurs fonctions et responsabilités ou ont des affinités étroites avec elles. Au cas où la consultation ne peut pas aboutir à un consensus, elle doit en donner le compte-rendu et les raisons dans le texte remis à l'examen.

Cinquièmement, l'unité chargée de la rédaction de lois et règlements administratifs doit proposer des solutions des questions importantes ayant trait au système administratif, aux principes et mesures politiques au Conseil des affaires d'Etat pour que celui-ci prenne la décision.

Sixièmement, le texte de lois et règlements administratifs soumis à l'examen du Conseil des affaires d'Etat doit être signé par le responsable principal de l'unité de rédaction ou par les responsables principaux des unités de rédaction.

Septièmement, l'unité de rédaction doit joindre le texte de lois et règlements administratifs soumis à l'examen du Conseil des affaires d'Etat des notes explicatives et des matériaux afférents. Les notes explicatives doivent porter sur la nécessité de l'acte législatif, les principaux systèmes établis, les avis des diverses parties sur les principales questions du texte soumis à la délibération, et la consultation des organismes, des organisations et des citoyens concernés. Les matériaux afférents comprennent principalement les données législatives du pays et de pays étrangers, le rapport d'enquête et de recherche, et le rapport d'étude.

Ces sept points montrent que la rédaction des lois et règlements administratifs dispose désormais des règles établies.

Législation des départements subordonnés au Conseil des affaires d'Etat

La législation des départements relevant du Conseil des affaires d'Etat--plusieurs dizaines de ministères, de commissions et d'organismes-- est un acte législatif à caractère de groupe. Les règlements établis par eux jouissent d'une même autorité. Cette partie composante de la législation centrale manifeste une nature de dépendance et de limitation évidente dans le régime législatif de Chine et se trouve au niveau le plus bas de la législation centrale. Le Conseil des affaires d'Etat a le droit de modifier et d'annuler les règlements et les décisions de ses départements dépendants. Les travaux législatifs de plusieurs dizaines de départements du Conseil des affaires d'Etat réglementent un domaine fort étendu et traitent les matières concrètes.

Le pouvoir législatif des départements du Conseil des affaires d'Etat consiste principalement à élaborer des règlements administratifs. Il est stipulé à l'article 90 de la Constitution que « les ministères et commissions du Conseil des affaires d'Etat promulguent des ordonnances, des instructions et des règlements dans les limites de leurs organisations conformément à la loi, et aux lois et règlements administratifs, aux décisions et aux ordonnances du Conseil des affaires d'Etat ». La Loi sur la législation a étendu cette stipulation en définissant que « les ministères, les commissions, la Banque populaire de Chine, la Commission nationale des comptes et les organismes à vocation administrative relevant directement du Conseil des affaires d'Etat élaborent les règlements dans les limites de leurs organisations conformément à la loi et aux lois et règlements administratifs, aux décisions et aux ordonnances du Conseil des affaires d'Etat. » Ces règlements sont élaborés par les départements du Conseil des affaires d'Etat pour appliquer la loi ou les lois et règlements administratifs, les décisions et les ordonnances du Conseil des affaires d'Etat. Il est aussi défini dans la Loi sur la législation que pour une matière concernant les compétences de plus de deux départements du Conseil des affaires d'Etat, le Conseil des affaires d'Etat doit élaborer une loi ou un règlement administratif, ou les départements concernés l'élaborent conjointement. En théorie et en pratique, la législation des départements du Conseil des affaires d'Etat relève de la législation administrative et ne doit pas dépasser le domaine de l'administration.

Il est défini dans la Loi sur la législation qu'au cas où les stipulations sur une même matière ne sont pas uniformes dans les règlements de départements du Conseil des affaires d'Etat et des lois et règlements à caractère local, le Conseil des affaires d'Etat statue. Si celui-ci trouve applicables les dispositions de lois et règlements à caractère local, il peut prendre la décision de les appliquer dans la région en question ; s'il trouve applicables les règlements de ses départements, il doit demander au Comité permanent de l'APN de statuer. Le Conseil des affaires d'Etat statue, quand les stipulations sur une même matière ne sont pas uniformes entre les règlements de ses départements, entre les règlements de ses département et ceux des autorités locales, lesquels ayant une même autorité. Mettant le niveau d'autorité des règlements de départements, des lois et règlements à caractère local, et des règlements des autorités locales et leurs relations dans un état juridique ouvert et souple, ce système fixé dans la Loi sur la législation est une initiative utile.

Il faut faire remarquer que conformément à la Constitution, les départements du Conseil des affaires d'Etat, autres que les ministères et commissions, n'ont pas de droit d'élaborer des règlements, alors que conformément à la Loi sur la législation, ils le peuvent. L'existence de ces stipulations différentes montre au moins que les règlements des ministères et commissions et ceux des autres départements du Conseil des affaires d'Etat sont plus ou moins différents, en ceci que les premiers sont élaborés par la double autorisation de la Constitution et de la Loi sur la législation, et que les seconds sont élaborés seulement par l'autorisation de la Loi sur la législation. Mais ils relèvent tous du domaine des règlements administratifs.

La législation des départements du Conseil des affaires d'Etat est une activité législative particulière dans le régime législatif chinois. Du fait que les départements du Conseil des affaires d'Etat pratiquent le système de responsabilité du chef, leur activité législative peut être différente des autres travaux législatifs, mais elle doit aussi observer les règles générales, conformément d'abord à un système législatif plus ou moins évolué.

La Constitution et la Loi sur la législation portent seulement des clauses générales sur l'appartenance du pouvoir législatif des départements du Conseil des affaires d'Etat, le champ de leur législation et la procédure d'élaboration. Il faut donc continuer de travailler afin de clarifier au plus tôt le champ législatif des départements du Conseil des affaires d'Etat, la procédure d'élaboration et les limites législatives entre eux, et de perfectionner tous les autres systèmes nécessaires à ces travaux législatifs. Dans le « Règlement sur la procédure d'élaboration des règlements » promulgué en 2001 par le Conseil des affaires d'Etat, une avancée importante a déjà été effectuée dans ce sens.