Depuis la fondation de la République populaire de Chine en 1949, les travaux législatifs de la Chine contemporaine ont passé plus de 50 ans pour accéder à l'étape nouvelle de législation après avoir renoncé à la structure législative millénaire de l'ancienne Chine.

Durant ce demi-siècle, les 30 premières années étaient pleines d'aléas, et seules les 20 dernières années ont marqué un développement stable des travaux législatifs, développement exigeant aussi la réforme et l'amélioration.

La proclamation de la République populaire de Chine a permis pour la première fois de légiférer dans l'intérêt du peuple. Ces travaux législatifs de type nouveau ont contribué considérablement à accomplir les tâches inachevées de la révolution démocratique, à consolider le nouveau pouvoir, à construire une société nouvelle et à garantir les droits et intérêts légaux du peuple, notamment à assurer et à promouvoir plus tard la restructuration de l'économie, le développement économique et le progrès social.

Mais pendant longtemps, la législation n'était pas fructueuse en Chine. Au lendemain de la fondation de la Chine nouvelle, les activités législatives étaient dynamiques, mais fortement marquées par cette période historique spéciale, de sorte que la Constitution de 1954, de caractère avancé, ne pouvait pas exercer une influence positive sur la législation ultérieure. Après 1956, la législation chinoise n'a pas pu se développer de manière soutenue. Au contraire, elle était appelée à décliner, à se déformer, à stagner et même à faillir s'éteindre. Ce sort lamentable a duré 22 ans jusqu'à la fin de 1978 où elle connaîtrait un tournant menant à la prospérité. Depuis, la législation chinoise n'a cessé de s'améliorer, en contribuant à développer l'ensemble du système légal en Chine, prémisses et base de la construction d'un Etat gouverné par la loi.

Les travaux législatifs de ces 50 dernières années revêtent une grande importance dans l'histoire de la législation et le développement de la légalité en Chine, parce qu'ils ont donné beaucoup de leçons utiles, et ont exposé au grand jour presque tous les problèmes importants que la législation devait rencontrer dans ce pays particulier qu'est la Chine.

Les travaux législatifs de la Chine nouvelle ont commencé avec la naissance de la République populaire de Chine. La première session de la Conférence consultative politique du peuple chinois, tenue à la veille de la fondation de la nouvelle République, en septembre 1949, a occupé une place très importante dans l'histoire de la législation de la Chine contemporaine, en adoptant la «Loi organique du gouvernement populaire central» et le «Programme commun». Dans le programme, qui faisait fonction de Constitution provisoire, il est annoncé l'abolition de toutes les lois et de tous les règlements opprimant le peuple et l'élaboration des lois et règlements protégeant le peuple. Par ces deux documents juridiques, cette session a annoncé la naissance de la nouvelle législation dans la Chine nouvelle.

Il s'est produit alors deux événements dans l'histoire de la législation de la République : la convocation de la première session de la Ie APN, et l'adoption de la première Constitution de caractère socialiste. En 1954, la première session de la Ie APN a adopté la «Constitution», la «Loi organique de l'Assemblée populaire nationale», la «Loi organique du Conseil des affaires d'Etat», la «Loi organique locale», la «Loi organique des cours de justice» et la «Loi organique des parquets».

Durant cette période, la structure législative est passée de la division du pouvoir législatif entre l'autorité centrale et les autorités locales à la haute concentration du pouvoir législatif par l'autorité centrale. Avant la convocation de la première APN, la session plénière de la Conférence consultative politique du peuple chinois remplit les fonctions de l'APN, et la première session de la Ie CCPPC a élaboré la Loi organique du gouvernement populaire central. Celui-ci est habilité légalement et dans les faits à élaborer des lois et à promulguer des décrets. Les documents réglementaires définis et publiés par le Conseil des affaires gouvernementales ont été pris en fait pour des lois. Ledit Conseil a approuvé de nombreux lois et règlements à caractère local. Les administrations des grandes régions administratives, provinces, municipalités et districts ont été autorisés à élaborer des ordonnances et règlements, ou des règlements particuliers. Les organes autonomes de minorités ethniques à tous les échelons, à partir du canton autonome, avaient le droit d'élaborer des règlements particuliers.

Après la convocation en 1954 de l'APN, issue des élections générales, la législation chinoise est passée subitement à une haute concentration du pouvoir par l'autorité centrale. L'APN est l'unique organe habilité à exercer le pouvoir législatif d'Etat, et à amender la Constitution et à élaborer des lois. Le Comité permanent de l'APN est habilité à interpréter les lois et à élaborer des ordonnances. Les lois et les ordonnances publiées par le président de la République, et les mesures administratives, les résolutions et les ordonnances définis par le Conseil des affaires d'Etat sont considérés comme les lois et règlements de l'Etat et sont rassemblés dans la «Collection des lois et règlements de la République populaire de Chine». Sur le plan local, seules les régions autonomes de minorités ethniques sont habilitées à élaborer des règlements sur l'autonomie et des règlements particuliers, et les autres circonscriptions locales n'ont plus de droit d'élaborer des ordonnances, règlements ou des règlements particuliers.

Durant cette période, la construction du système légal a obtenu des succès remarquables. Alors que les tâches de relèvement économique étaient si nombreuses pour l'autorité centrale qui ne pouvait donc pas concentrer son attention sur la législation et qu'elle manquait d'expérience sur le plan législatif, les travaux législatifs étaient relativement intenses et actifs. C'était le premier et l'unique essor de la législation pendant les trente ans suivant la fondation de la Chine nouvelle. Il en a résulté un système juridique comprenant des lois de branche comme la Constitution, le Code administratif, le Code pénal, le Code de procédure pénale, la Loi sur le mariage et la famille, le droit économique, le Code du Travail, la Loi du bien-être social, la Loi sur la science, l'éducation et la culture, la Loi militaire et la Loi sur les ethnies. Certaines lois de branche, comme la Constitution, la Loi sur le mariage et la famille, et la Loi militaire, avaient des lois principales. La branche de Constitution représentait déjà une certaine envergure et comprenait la Constitution et un certain nombre de lois constitutionnelles ou des documents constitutionnels.

Cependant, le système légal de cette période représentait de nombreux défauts, de sorte que de nombreuses catégories de matières n'ont pas pu être réajustées par des lois. La Chine, un grand pays agricole, n'avait pas à ce moment-là une loi agricole. Le Code pénal et le Code civil étaient en cours de rédaction. La plupart des lois de branche promulguées n'avaient pas de loi principale comme noyau ou base. Beaucoup de lois, d'ordonnaces et de règlements revêtaient un caractère temporaire, expérimental ou passager, et n'ont pas pu être amendés, complétés ou annulés à temps, quand ils s'avéraient inadaptés à la situation. En dernière analyse, pour des raisons de l'expérience et des conditions historiques, le système légal de cette période était sérieusement défectueux, du fait de son incapacité à s'accorder avec l'évolution de la société, à s'harmoniser lui-même, à assimiler les expériences du passé et de pays étrangers, et surtout à réaliser un système légal scientifique et moderne.

Durant cette période, le pouvoir législatif était d'abord trop séparé puis trop concentré. La division du pouvoir législatif entre l'autorité centrale et les autorités locales, et entre les divers corps législatifs de l'autorité centrale n'était pas claire, de sorte que le manquement aux fonctions ou le surpassement des attributions du pouvoir étaient affaires courantes. La formation des corps de législation n'était pas suffisante. Les principaux maillons des procédures de la législation n'ont pas été déterminés de manière nette et concrète sous forme de loi, de sorte que de nombreuses activités législatives n'avaient pas de procédure légale à observer. Les préparatifs précédant la procédure officielle de la législation et les perfectionnements de la législation après la procédure officielle de la législation, comme l'amendement, l'annulation et l'interprétation, n'avaient pas de fondement légal. Les rapports entre le Parti politique et la législation, entre le gouvernement et la législation, entre la justice et la législation, entre les dirigeants et la législation n'ont pas été déterminés sous forme de loi, sur la base de leur règlement judicieux. Les autres divers systèmes devant être fixés légalement ont été, dans peu de cas, traduits par des lois. La loi sur la législation, la loi sur les procédures législatives ou la loi sur les normes législatives étaient non seulement inexistantes, mais encore ne faisaient pas l'objet de recherches.

Quant aux techniques de législation, elles étaient très arriérées. C'était une notion inconnue de beaucoup de juristes. En élaborant une loi, le législateur n'a pris en considération ni la tactique ni la qualité. Une décision législative était presque analogue à une décision politique ou administrative. La structure interne des lois n'était ni scientifique ni perfectionnée. Le nom et la forme en étaient trop nombreux, trop variés et trop confus. La normalisation des lois n'était pas complète : elles se contentaient de définir des clauses sur les attributions, et ne mentionnaient pas la responsabilité à prendre quand il s'agit de violer la loi. La mise à jour, la codification et la compilation des lois étaient retardataires. La planification de la législation était hors d'attention, et l'ordre de priorité n'était pas observée dans la législation. Le pronostic, la coodination et le retour d'informations en matière législative, et l'usage de méthodes scientifiques et techniques dans la législation étaient hors de question. Tous ces problèmes ont exercé une influence négative sur les travaux législatifs ultérieurs.

De 1957 à la fin des années 1970, les activités législatives ont beaucoup régressé en Chine. De la lutte exagérée contre les droitiers en 1957 à la fin de la « Grande Révolution culturelle » en 1976, la société chinoise a connu de nombreuses agitations, de sorte que la législation qui aurait pu se développer normalement a subi une perte désespérante, comme les autres secteurs d'activité du pays. Bien que le VIIIe congrès du Parti communiste chinois ait pris la décision d'élaborer progressivement un ensemble systématique de lois, la construction de la démocratie et du système légal n'a pas été considérée vraiment comme l'objectif stratégique et la tâche primordiale de l'édification socialiste du pays. Pour des raisons historiques, le Parti communiste chinois, parti au pouvoir, tendait facilement à exagérer la lutte de classes et à adopter une série de mesures politiques d'extrême gauche sur les plans économique et politique. Dans le même temps, le principe de direction collective et le centralisme démocratique n'ont cessé d'être affaiblis et sabotés dans la vie politique du Parti et de l'Etat. Du fait que la démocratie au sein du Parti et dans la vie politique et sociale de l'Etat n'a pas pu être systématisée au moyen de loi, ou du manque d'autorité des lois existantes, le pouvoir du Parti était détenu par un individu de manière excessive. Dans ces conditions, des tragédies politiques et des erreurs économiques étaient inévitables. Puisque la lutte de classes était considérée comme le principal levier du développement de l'Etat et de la société et que le pouvoir était trop concentré, sur lequel il était impossible d'exercer un contrôle efficace et de prévenir des effets négatifs, la législation et tout le système légal étaient condamnés à stagner et l'Etat moderne n'était plus gouverné par la loi mais par l'homme.

Durant ces deux décennies, l'APN, l'unique organe législatif d'Etat, a adopté seulement la Constitution en 1975. Son Comité permanent habilité à éléborer des ordonnances et des règlements particuliers a adopté un nombre infime de règlements. Sur le plan local, seules les régions autonomes de minorités ethniques étaient dotées du pouvoir législatif. Durant cette période, les activités législatives de l'autorité centrale et des autorités locales se ralentissaient et même étaient sur le point de s'arrêter. Seuls le Conseil des affaires d'Etat et les ministères et commissions sous sa dépendance ont continué à promulguer des documents réglementaires, qui étaient considérés en fait comme lois. Mais, selon les stipulations de la Constitution et d'autres lois, ils ne possédaient pas le pouvoir législatif. C'est pourquoi la publication de ces documents réglementaires ne peut pas être considérée comme un acte législatif, que ce soit sous l'angle juridique ou théorique.

Pendant cette période, les activités de l'APN étaient très anormales. Durant dix ans, du mois de février 1965 au mois de décembre 1974, l'APN n'a pas tenu d'assises. Après 1959, le Comité permanent de l'APN employait seulement une centaine de travailleurs.

Dans l'ensemble, la théorie, le système et les techniques en matière de législation ont beaucoup régressé.

Le tournant

Après vingt ans de revers, la législation chinoise a enfin été à un tournant, grâce à l'aspiration du peuple à la domination par la loi, après dix ans de troubles, et à la décision prise par la troisième session plénière du XIe congrès du Parti communiste chinois, convoquée à la fin de 1978. Tirant la leçon des expériences passées, cette session a étudié le développement de la démocratie socialiste et la consolidation de la légalité socialiste. La législation chinoise a ainsi accédé à une étape nouvelle.

D'abord, la division du pouvoir législatif a été réglementée mieux que jamais. La Loi organique locale promulguée en 1979 a amorcé la réforme de la structure législative chinoise, en accordant aux assemblées populaires provinciale et à leurs comités permanents le pouvoir d'élaborer des règlements à caractère local. La Constitution de 1982 a confirmé la réforme entreprise en 1979 par la Loi organique locale et a fait progresser cette réforme en stipulant que l'APN et son Comité permanent exercent ensemble le pouvoir législatif d'Etat, que le Conseil des affaires d'Etat élabore les lois et règlements administratifs, que les ministères et commissions dépendant du Conseil des affaires d'Etat publient des règlements, et que les circonscriptions autonomes de minorités ethniques élaborent des règlements sur l'autonomie et des règlements particuliers. Puis, la Loi organique locale a été amendée en 1982 et 1986, de nature à étendre le pouvoir d'élaborer des règlements locaux aux assemblées populaires des municipalités où siège l'administration provinciale et des municipalités approuvées par le Conseil des affaires d'Etat, et à leurs comités permanents, et aux administrations de même échelon. Dans le même temps, l'APN et son Comité permanent ont autorisé le Conseil des affaires d'Etat et certaines autorités locales à élaborer des règlements particuliers. Les régions administratives spéciales de Hong Kong et de Macao ont été proclamées respectivement en 1997 et 1999, et leur fondation a apporté un élément nouveau à la division du pouvoir législatif de Chine. En mars 2000, la Loi sur la législation a entériné tout ce système susmentionné. Ainsi est née en Chine une structure nouvelle de la division du pouvoir législatif, beaucoup plus avancée que la précédente, qui comprend le pouvoir législatif d'Etat, le pouvoir d'élaborer des lois et règlements administratifs, le pouvoir d'élaborer des règlements à caractère local, des règlements sur l'autonomie et des règlements particuliers, le pouvoir législatif autorisé et le pouvoir législatif des régions administratives spéciales. C'est une structure législative qui, placée sous la direction unifiée de l'autorité centrale, applique une certaine division du pouvoir législatif en plusieurs niveaux et plusieurs catégories. Tout comme la réforme du système économique, la réforme du système légal revêt une signification profonde et exerce une influence durable.

La constitution des corps législatifs a aussi fait un important progrès. D'abord les comités permanents des assemblées populaires ont été renforcés. Avec l'APN, le Comité permanent de l'APN exerce le pouvoir législatif d'Etat. Dans l'intervalle des sessions de l'APN, son Comié permanent dirige les Commissions de l'APN. Les assemblées populaires au-dessus de l'échelon de district ont aussi établi leur comité permanent. Les membres des comités permanents de l'APN et des assemblées populaires locales ne peuvent pas cumuler des fonctions aux organes administratifs ou judiciaires, ni aux parquets, et leurs fonctions sont de plus en plus spécialisées. Ensuite, les commissions des assemblées populaires et leurs bureaux ont été mis en place de manière graduelle. L'APN dispose maintenant de 9 commissions, et peut constituer d'autres commissions, en cas de besoin. Dirigées par l'APN et son Comité permanent, ces commissions étudient, examinent et élaborent des motions. Les assemblées populaires aux échelons de province, région autonome, municipalité relevant de l'autorité centrale, de département autonome, et de municipalité avec arrondissements, peuvent aussi fonder des commissions qui, dirigées par les assemblées populaires et leurs comités permanents de l'échelon correspondant, étudient, examinent et élaborent des motions. De l'échelon central aux échelons locaux, les comités permanents des assemblées populaires ont établi leurs bureaux et le Conseil des affaires d'Etat et les autorités locales ont établi aussi leurs bureaux d'affaires législatives. Ces organismes jouent un rôle de plus en plus important dans les travaux législatifs.

Les modalités d'exercice du pouvoir législatif se développent également. L'APN et son Comité permanent, de même que les assemblées populaires locales et leurs comités permanents, ont établi leur règlement intérieur. Des lois, décrets et règlements et d'autres documents réglementaires concernant l'exercice du pouvoir législatif ou les modalités de législation ne cessent de voir le jour et de se perfectionner. La publication de la Loi sur la législation a synthétisé et entériné dans une certaine mesure les opérations du pouvoir législatif en Chine.

Durant cette période, le système légal s'est développé sans discontinuer. A la fin de 2002, 400 lois, 1 000 lois et règlements administratifs, 10 000 lois et règlements à caractère local et 30 000 règlements administratifs ont été formulés ou amendés. L'espace couvert par ces documents juridiques est si large que les aspects principaux de la vie sociale sont déjà réglés par la loi, à des degrés différents. Les lois de branche se sont tellement accrues qu'a été établi un système légal complet comprenant la Constitution, le Code administratif, le droit civil et commercial, le droit économique, le Code social, le Code pénal et le Code de procédure, et d'autres lois. De nouvelles lois de branche occupent une place de plus en plus importante dans le système légal qui est maintenant basé sur une nouvelle Constitution, qui est plus avancée que les précédentes. La plupart des lois de branche sont bâties autour de lois importantes. Le développement du système légal répond aux besoins de la réforme, de l'ouverture et du développement économique, et a pour objectif d'assurer et d'accélérer la construction économique et la réforme du système économique.

Comme la restructuration économique du pays vise à bâtir un système d'économie socialiste de marché, l'instauration d'un système légal de l'économie de marché est devenue notre tâche stragégique. Depuis la VIIIe APN, les activités législatives chinoises sont centrées sur l'établissement d'un système-cadre des lois d'économie socialiste de marché. Il s'agit notamment d'élaborer et de perfectionner, premièrement, les lois normalisant le comportement des acteurs du marché afin de garantir leurs droits et de préciser leurs obligations ; deuxièmement, les lois sur l'ajustement des rapports entre les acteurs du marché et la protection de la concurrence sur un pied d'égalité, afin de confirmer les principes à observer dans les échanges au marché, de standardiser la concurrence des acteurs du marché et de maintenir l'ordre du marché ; troisièmement, les lois visant à améliorer et à renforcer le macro-contrôle, à promouvoir le développement harmonieux de l'économie et à freiner les faiblesses et les facteurs négatifs inhérents au marché ; et quatrièmement, les lois relatives à l'établissement et au perfectionnement du système de protection sociale, afin d'apporter des secours à ceux qui ont fait faillite ou sont en chômage, d'atténuer les agitations sociales et de sauvegarder la stabilité sociale. A l'heure actuelle, ce système-cadre est déjà en place.

Mais, le régime législatif chinois est encore loin d'être parfait. Il est incomplet, et beaucoup d'activités législatives ne peuvent que se conformer aux usages coutumiers, à la volonté de dirigeants ou de parties concernées et des facteurs circonstanciés, faute de système législatif écrit. Le régime législatif existant présente des faiblesses, des lacunes ou d'autres insuffisances, de sorte qu'il est difficile à des activités législatives de s'y conformer complètement. En élaborant la Loi sur la législation, on a tenu à faire le bilan des expériences positives acquises, mais on n'a pas prêté suffisamment d'attention aux expériences étrangères nous permettant de suivre l'évolution des sciences dans le monde. Des facteurs comme le parti politique, le gouvernement, les personnalités importantes, les événements majeurs, heureux ou malheureux, ont toujours affecté directement la législation chinoise, et leur influence était longtemps plus forte que le rôle du système législatif écrit. Pour qu'elle s'engage dans la voie légale, démocratique et scientifique, et suive le courant principal du régime législatif international, la législation chinoise doit poursuivre ses traditions des lois écrites et éviter les facteurs incertains dans les activités législatives. Il est donc nécessaire de perfectionner le régime législatif afin de modifier cet état de choses.

La technique législative a fait aussi des progrès ces 20 dernières années. Mais dans l'ensemble elle n'a pas bénéficié d'une attention suffisante. La construction du système légal reste incomplète, non assortie, non coordonnée et non unifiée, et ces défauts doivent être surmontés. Les rapports entre le droit civil et commercial, le droit économique et le Code administratif doivent être régularisés. La structure interne et la présentation formelle des lois doivent être perfectionnées. Les normes légales doivent être concrètes, rigoureuses et opérationnelles. Il faut veiller sur la tactique et la manière scientifique en ce qui concerne la proposition, la décision, le pronostic, la planification, la rédaction, l'élaboration, la modification, le complètement, l'annulation et l'interprétation de lois. Il faut prêter une haute attention aux conditions de législation et au fondement juridique, aux modalités, étapes et exigences de la législation, à la mise à jour, à la codification et à la compilation des lois, et aux autres processus de la législation, prendre des mesures efficaces pour rendre ces opérations scientifiques et systématiques. En bref, la législation chinoise a accédé à un tournant et a réuni les excellentes conditions pour avancer vers une législation scientifique, rationnelle, légale et progressiste. Mais elle a encore un long chemin à parcourir avant d'arriver à un vrai état de perfection.

En jetant un regard rétrospectif, nous pouvons constater que les raisons de nos échecs, de nos défauts et de nos succès sont d'ordre historique, social et culturel. Quant à la législation, elle a subi plus directement, plus fréquemment et plus profondément l'influence et la domination de théories ou de concepts, du degré de développement économique, des tactiques de gouvernement, du régime politique, des décisions et de la législation elle-même.

De ce qui précède, nous pouvons déduire que la législation chinoise est directement liée aux questions suivantes :

1. Faut-il gouverner le pays par la loi ou par l'homme ? Quelle est la place de la législation dans le gouvernement du pays par la loi et dans la construction de la légalité ?

2. Comment comprendre et régler les rapports entre la législation et les conditons réelles du pays ?

3. Comment comprendre et régler les rapports entre le parti au pouvoir et la législation ?

4. Sur quoi les décisions législatives doivent-elle se baser ?

5. Quels sont les principes idéologiques qui doivent guider la législation ? Comment envisager la théorie législative et innover le concept de la législation ?

6. Comment planifier la législation entière et instaurer un système scientifique de lois de branche ?

7. Quel système de division du pouvoir législatif et quel système d'origines du droit que nous devons établir ?

8. Quel est l'organe législatif et quels sont les organismes du travail législatif que nous devons construire ?

9. Quel est le mode d'opérations législatives que nous devons adopter ?

10. Comment comprendre et régler les rapports entre la législation et l'administration ?

11. Comment comprendre et régler les rapports entre la législation et la justice ?

12. Comment comprendre et régler les rapports entre l'autorité centrale et les autorités locales, entre l'échelon supérieur et l'échelon inférieur, sur le plan législatif ?

13. Comment devons-nous envisager la technique législative et élever son niveau ? Quelle est la tactique législative que nous devons adopter ?

14. Comment devons-nous considérer et perfectionner le mécanisme d'évaluer, de superviser et d'améliorer la législation ?

15. Comment devons-nous régler les rapports entre le passé et le présent, et les relations internationales sur le plan législatif et comment entreprendre les échanges internationaux sur la civilisation législative ?

16. Comment envisager, formuler et perfectionner la Loi sur la législation ?