Le régime législatif

Le régime législatif est l'ensemble des normes substantielles que les activités législatives et le processus de législation doivent observer, et constitue une partie composante importante du système légal d'un Etat.

Le régime législatif moderne est constitué principalement des éléments suivants : les stipulations sur la structure législative, sur les corps de législation, sur le pouvoir législatif, sur les opérations législatives, sur le contrôle des travaux législatifs, et sur les rapports entre la législation et les autres activités concernées.

La structure de législation

Dans tout pays, la structure de législation est déterminée par les conditions objectives de ce pays, et non par la préférence des dirigeants. Dans le monde contemporain, il n'y a plus d'autocratie monarchique, et la structure législative de monopolisation du pouvoir législatif par le souverain seul appartient déjà au passé. Une structure législative démocratique, basée sur les principes de démocratie et de légalité, est en vigueur. Mais, par suite des conditions différentes des pays, leur structure législative est différente, et même considérablement différente.

La structure de législation chinoise revêt les particularités suivantes : primo, le pouvoir législatif n'est pas exercé par un seul organe de pouvoir, et ce n'est donc pas une structure unique. Secundo, le pouvoir législatif est exercé par divers organes de pouvoir qui élaborent respectivement la Constitution et d'autres lois, des lois et règlements administratifs et des lois et règlements à caractère local. Tertio, la structure législative n'est pas basée sur le principe de la séparation des trois pouvoirs : législatif, exécutif et judiciaire. En Chine, le président de la République et le premier ministre sont issus de l'APN. Le président de la République promulgue les lois et règlements selon les décisions de l'APN. Le premier ministre n'a pas le droit de ratifier ou de désapprouver l'acte législatif de l'APN, et les lois et règlements administratifs ne peuvent pas contrarier les lois définies par l'APN. Les lois et règlements à caractère local ne peuvent pas non plus contrarier les lois élaborées par l'APN, qui a le droit d'annuler toute loi ou tout règlement de caractère administratif ou local qui ne sont pas conformes aux lois qu'elle a définies. Tout cela montre les relations de dépendance, d'unité et de supervision dans la structure législative de Chine, qui n'est pas de type de restriction réciproque.

La structure législative actuellement en vigueur en Chine est celle qui, placée sous la direction unifiée de l'autorité centrale, applique une certaine division du pouvoir législatif en plusieurs niveaux et plusieurs catégories. Le mode de diviser les attributions du pouvoir législatif est caractérisé par la direction unifiée de l'organe du pouvoir d'Etat suprême et de son organisme permanent, l'exercice d'un pouvoir important par le Conseil des affaires d'Etat, et l'exercice d'un certain pouvoir par les autorités locales.

La direction unifiée de l'autorité centrale et une certaine division du pouvoir veulent dire que le pouvoir législatif d'Etat—l'élaboration de la Constitution et des lois—appartient à l'autorité centrale qui occupe une place dirigeante dans la structure de législation. Seuls l'organe du pouvoir d'Etat suprême et son organisme permanent peuvent exercer le pouvoir législatif d'Etat, et tout autre organe et toute autorité locale ne peuvent pas l'exercer. Les lois et règlements administratifs et les lois et règlements à caractère local ne peuvent pas aller à l'encontre de la Constitution et des autres lois. Bien que les lois et règlements sur l'autonomie régionale portent des clauses autorisant une certaine inconformité à la Constitution et à la loi, leur élaboration doit se conformer aux attributions conférées par la Constitution, la Loi sur l'autonomie régionale des minorités ethniques et la Loi sur la législation, et doit obtenir l'approbation du Comité permanent de l'APN ou être enregistrée auprès de lui. Ces stipulations reviennent en fait à garantir la place dirigeante du pouvoir législatif d'Etat sur le pouvoir d'élaborer des lois et règlements sur l'autonomie régionale. La direction unifiée de l'autorité centrale et une certaine division du pouvoir veulent dire d'autre part que le pouvoir législatif est exercé par plusieurs corps de l'autorité centrale et des autorités locales. Cela marque le progrès ou le changement le plus substantiel de la structure législative actuelle de Chine. Cette division du pouvoir législatif s'exprime en plusieurs niveaux et plusieurs catégories.

En termes plus concrets, l'APN et son Comité permanent élaborent les lois de l'Etat, le Conseil des affaires d'Etat et ses organismes élaborent respectivement des lois et règlements administratifs et des règlements sectoriels, et les organes du pouvoir d'Etat et les administrations à l'échelon local élaborent des lois et règlements à caractère local. Ces actes législatifs et ces documents juridiques réglementaires de niveaux différents, quant à leur élaboration et leur force de loi, coexistent dans la structure législative actuelle de Chine.

Du fait que les formules de « direction unifiée » et « en plusieurs niveaux » ne peuvent pas traduire toutes les caractéristiques de la structure législative actuellement en vigueur en Chine, il faut employer la formule « en plusieurs catégories », qui désignent, outre les lois et règlements susmentionnés, les travaux législatifs et les lois et règlements des régions autonomes, des ZES et des régions administratives spéciales de Hong Kong et de Macao. La raison en est que les lois et règlements des régions autonomes et les lois des régions administratives spéciales de Hong Kong et de Macao, à caractère local, sont différents des lois et règlements à caractère local ordinaires et ne peuvent donc pas être rangés au même niveau. D'autre part, les lois et règlements administratifs sont valables pour tout le pays, mais les documents réglementaires issus des travaux législatifs des régions autonomes et des régions spéciales ne le sont pas. Pourtant ceux-ci ne doivent pas, comme les lois et règlements à caractère local en général, se baser sur les lois et règlements administratifs. Par conséquent, ils ne peuvent pas être considérés comme du niveau inférieur ou du même niveau que les lois et règlements administratifs. Force est donc d'introduire la notion de « catégorie ».

La structure législative de Chine est motivée par la situation particulière du pays. En Chine, c'est l'APN, organe du pouvoir d'Etat suprême représentant la volonté du peuple, et son Comité permanent, qui exercent le pouvoir législatif d'Etat, dirigent de façon unique les travaux législatifs du pays entier, et élaborent et amendent les lois reflétant les systèmes et les relations fondamentaux de l'Etat et de la société.

Ensuite, le développement économique et culturel est très inégal en Chine, pays vaste et fortement peuplé. Il est impossible à l'Etat d'élaborer une législation qui puisse résoudre tous les problèmes des différentes régions du pays. Il est donc nécessaire de résoudre les problèmes fondamentaux du pays par la législation de l'Etat, et de laisser le soin aux autorités concernées de définir les lois et règlements administratifs, des lois et règlements à caractère local, et des documents réglementaires des régions autonomes et des régions administratives spéciales.

Enfin, la Chine pratique, sur le plan économique, l'économie de marché où se développent plusieurs formes économiques, avec l'économie publique comme force dirigeante, et le centralisme démocratique sur le plan politique. Les particularités de la Chine sur les plans économique, politique, géographique, démographique et ethnique, et le développement inégal du pays décident qu'elle doive s'en tenir à la direction unifiée de l'autorité centrale sur le plan législatif, et donner libre cours à la démocratie et régler judicieusement les rapports entre l'autorité centrale et les autorités locales, en permettant à diverses parties de participer aux travaux législatifs.

La Constitution de la République populaire de Chine, promulguée en 1954, a adopté le principe de centralisation du pouvoir législatif, en supprimant le pouvoir des grandes régions administratives, provinces, municipalités et districts d'élaborer des lois et règlements. C'était alors une mesure nécessaire pour réaliser et consolider l'unité du pays et combattre le séparatisme. Mais la concentration exagérée du pouvoir avait les inconvénients d'entraver le développement local, d'occuper une trop grande part de l'attention de l'autorité centrale et d'encourager la bureaucratie d'organes dirigeants. L'expérience historique nous a appris qu'il fallait séparer le pouvoir législatif dans une certaine mesure. D'autre part, au cours de ces dernières années, le développement accéléré du pays, de la société, de la vie du peuple, et notamment de l'économie de marché, a besoin de tant de travaux législatifs que les organes du pouvoir législatif d'Etat ne peuvent pas accomplir à eux seuls. Grâce à la réforme de la structure législative et à l'instauration de la structure législative actuelle, de nombreux problèmes existants ont été résolus ces dernières années, ce qui a fait progresser l'édification économique, la démocratie et la législation.

Les leçons de l'histoire chinoise nous ont enseigné aussi qu'il fallait adopter le mode de division du pouvoir législatif.